dimanche 26 juin 2022

Respect des principes de la République : présentation de la loi du 24 août 2021 (mise à jour 27 juin 2022)


Lancé le 9 déc
embre 2021 par le Gouvernement, le vaste projet d’actualisation et de renforcement de la laïcité et des valeurs de la République s’est conclu par le vote de la loi du 24 août 2021. Le texte amende ou complète de nombreuses dispositions, dont une part non négligeable concerne les collectivités territoriales, leurs activités et leurs partenaires.

S’il le fallait encore, un communiqué de presse du gouvernement daté du 28 décembre 2021 vient confirmer les intentions du législateur pour le « renforcement du respect des principes républicaines » : « La loi fixe ainsi de nouvelles frontières à la laïcité et s’applique désormais dans tous les organismes chargés d’une mission de service public quel que soit leur statut et est étendue aux entreprises délégataires telles que les sociétés de transport urbain. ».

Cette loi a par ailleurs pour objectif de s’assurer que les associations percevant des subventions respectent bien les principes républicains, mais aussi à contrôler davantage l’enseignement à domicile, ou bien encore à encadrer les constructions de lieux de culte, lutter contre les mariages forcés et les discours de haine et illicites en ligne.

Voici une sélection de ces mesures, précisées peu à peu par décret. 3 textes sont disponibles à ce jour, concernant les associations cultuelles, les missions du référent laïcité et le contrat d’engagement républicain.

- Obligation de formation des agents publics

- Prestation de serment

- Obligation d’instaurer la fonction de « référent laïcité »

- Organisation de la « journée de la Laïcité »

La formation au principe de laïcité pour tous les fonctionnaires est depuis août 2021 inscrite dans la loi de 1983. Il existe peu de détails pour en définir les contours, toutefois, dès les premiers travaux du Comité Interministériel de la Laïcité, qui succède à l’Observatoire de la Laïcité, c’est principalement le plan « Valeurs de la République et Laïcité » porté par l’Agence Nationale pour la Cohésion des Territoires ou encore les MOOC du CNFPT qui ont été référencés. Les autres supports mentionnés concernent l’Education Nationale.

Au-delà de la formation, nous savons aussi que 3 catégories de fonctionnaires sont concernés, avant leur prise de fonction, par une prestation de serment solennelle (« servir avec dignité et loyauté la République, ses principes de liberté, d’égalité et de fraternité et sa Constitution »).

Un décret est venu préciser le rôle et les fonctions des référents laïcité, que doivent désigner les administrations « à un niveau adapté à l’exercice de ses fonctions » (administration, collectivité, établissement, service… sachant qu’un référent peut aussi être mutualisé). Choisi parmi les agents publics titulaires (magistrats, fonctionnaires et militaires) en activité ou retraités, ou bien les agents contractuels à durée indéterminée, ils doivent bénéficier eux-mêmes d’une formation adaptée à leur profil. Ainsi pourront-ils assurer des missions d’assistance en répondant aux sollicitations des chefs de service et agents publics (questions d’ordre général, en lien avec une situation individuelle, en rapport avec une difficulté dans l’application du principe de laïcité entre un agent et des usagers), de sensibilisation (notamment par l’organisation de la journée de la laïcité chaque 9 décembre) et de compte-rendu, en remettant un rapport annuel d’activité adressé à l’autorité qui l’a nommé.


- Obligation de neutralité des élus municipaux

Art. L. 2122-34-2 CGCT – Pour les attributions qu’ils exercent au nom de l’Etat, le maire ainsi que les adjoints et les membres du conseil municipal agissant par délégation du maire dans les conditions fixées à l’article L. 2122-18 sont tenus à l’obligation de neutralité et au respect du principe de laïcité.


- Neutralité et commande publique

Les mesures concernant la commande publique sont placées symboliquement dans l’article 1er de la loi du 24 août 2021. Il s’agit clairement d’aligner le secteur privé, lorsqu’il est gestionnaire d’une activité de service public, sur le principe de neutralité tel qu’il est défini pour les agents publics dans l’article 25 de la loi de 1983 :

« Le fonctionnaire exerce ses fonctions avec dignité, impartialité, intégrité et probité.

Dans l'exercice de ses fonctions, il est tenu à l'obligation de neutralité.

Le fonctionnaire exerce ses fonctions dans le respect du principe de laïcité. A ce titre, il s'abstient notamment de manifester, dans l'exercice de ses fonctions, ses opinions religieuses. Le fonctionnaire est formé au principe de laïcité.

Le fonctionnaire traite de façon égale toutes les personnes et respecte leur liberté de conscience et leur dignité.

Il appartient à tout chef de service de veiller au respect de ces principes dans les services placés sous son autorité. Tout chef de service peut préciser, après avis des représentants du personnel, les principes déontologiques applicables aux agents placés sous son autorité, en les adaptant aux missions du service. »

Le principe ainsi défini s’appliquera donc à tous les collaborateurs des partenaires de l’administration dans le cadre de la commande publique. Cette disposition entérine une jurisprudence constante de la Cour de Cassation, et ne bouleverse pas fondamentalement nos relations et le fonctionnement avec les partenaires des collectivités.

Deux principales nouveautés toutefois :

- il appartiendra au titulaire du contrat de veiller à ce que toute autre personne à laquelle il confie pour partie l’exécution du service public s’assure du respect de ces obligations. Il est notamment tenu de communiquer à l’acheteur chacun des contrats de sous-traitance ou de sous-concession ayant pour effet de faire participer le sous-traitant ou le sous-concessionnaire à l’exécution de la mission de service public.

- les clauses du contrat devront rappeler ces obligations, et préciser les modalités de contrôle et de sanction du cocontractant lorsque celui-ci n’a pas pris les mesures adaptées pour les mettre en œuvre et faire cesser les manquements constatés.

Il reste à fixer lesquels, parmi les contrats, seront concernés par ces mesures. D’autant plus que le législateur entend qu’elles s’appliquent sans délai aux contrats pour lesquels une consultation ou un avis de publicité est en cours, ou bien encore qu’elles fassent l’objet d’une modification d’ici 1 an pour les contrats en cours. Puisqu’il s’agit des contrats qui « ont vocation en tout ou partie » à assurer l’exécution d’un service public, cela concerne par évidence les concessions ou délégations de service public. Pour les marchés, la question devra se poser pour chaque contrat (pour bien identifier si l’objet du contrat relève de l’exécution d’un service public, par opposition aux « moyens de l’exécution du service public »), avant d’engager des négociations pour intégrer les clauses nouvelles (avec rappel des obligations, conditions du contrôle et échelle des sanctions).


- Relations avec les associations (subventions)

Les associations ou fondations, qui demandent une subvention publique, devront s'engager à respecter le caractère laïque et les principes de la République (égalité femme-homme, dignité humaine, fraternité...) dans un "contrat d'engagement républicain" (CER). Si elles violent cette obligation, la subvention devra être remboursée. Le respect du contrat devient une condition pour l'obtention d'un agrément ou la reconnaissance d'utilité publique. Des contraintes particulières pèseront par ailleurs sur les associations sportives.

Le décret du 31 décembre 2021 a précisé les contours et surtout le contenu du CER, en prenant en compte les réserves d’interprétation formulées par le Conseil constitutionnel dans sa décision relative à la loi du 24 août 2021 (n° 2021-823 DC du 13 août 2021).

Le CER contient 7 engagements, commentés en annexe du décret

1: respect des lois de la république

2: liberté de conscience 

3: liberté des membres de l’association

4: égalité et non-discrimination

5: fraternité et prévention de la violence 

6: respect de la dignité de la personne humaine 

7: respect des symboles de la république


L’association (ou la fondation) informe par tout moyen les dirigeants, salariés, membres, bénévoles et usagers de la souscription du CER. Le décret confirme que les agissements contraires ou manquements à ces engagements commis par ses dirigeants, ses salariés, ses membres ou ses bénévoles agissant en cette qualité, sont imputables à l’association, dès lors que ses organes dirigeants, bien qu’informés de ces agissements, se sont abstenus de prendre les mesures nécessaires pour les faire cesser, compte tenu des moyens dont ils disposaient. Le constat de tels manquements est de nature à justifier le retrait de la subvention allouée, en numéraire ou en nature, le retrait portant sur un montant calculé au prorata de la partie de la période couverte par la subvention qui restait à courir à la date du manquement.


- Associations cultuelles

Concernant les associations cultuelles, la loi a pour ambition de rendre cette catégorie de personnes morales plus attractive, pour inciter les cultes à adopter ce statut. La loi n’impose pas cependant aux cultes cette seule organisation.

Grosso modo, la loi modifie la définition des associations cultuelles, renforçant le rôle du Préfet dans l’établissement de leur caractère « 1905 » lié à l’exercice exclusif du culte. De nombreuses conséquences sont à attendre de ce changement de régime, notamment sur les aides consenties par les collectivités aux associations « mixtes » (statut 1901 + activités cultuelles, elles seront alignées sur les cultuelles) ou portant précisément sur les lieux de culte : les communes et départements devront informer préalablement le préfet, avant toute garantie publique pour un emprunt destiné à la construction d'un édifice cultuel, ou la conclusion d'un bail de longue durée.

Le décret du 23 décembre, pris en application de la loi de 1907 sur l’exercice public du culte, apporte des précisions détaillées sur les modernisations apportées aux différents modes de relation entre les cultes et l’Etat.

- Protection renforcée des agents publics : le délit de séparatisme

La loi porte création d’une nouvelle infraction pénale sanctionnant les menaces, les violences ou tout acte d’intimidation exercés à l’encontre des agents chargés d’une mission de service public dans le but de se soustraire aux règles régissant le fonctionnement d’un service public.

Art. 433-3-1. Code pénal– Est puni de cinq ans d’emprisonnement et de 75 000 euros d’amende le fait d’user de menaces ou de violences ou de commettre tout autre acte d’intimidation à l’égard de toute personne participant à l’exécution d’une mission de service public, afin d’obtenir pour soi-même ou pour autrui une exemption totale ou partielle ou une application différenciée des règles qui régissent le fonctionnement dudit service.

Lorsqu’il a connaissance de faits susceptibles de constituer l’infraction prévue au premier alinéa, le représentant de l’administration ou de la personne de droit public ou de droit privé à laquelle a été confiée la mission de service public dépose plainte.

La loi complète encore la loi de 1983 par la mise en place par les collectivités, d’un dispositif permettant de recueillir les signalements des agents qui s'estiment victimes d'atteintes volontaires à leur intégrité physique, d'un acte de violence, de discrimination, de harcèlement moral ou sexuel, d'agissements sexistes, de menaces ou de tout autre acte d'intimidation et de les orienter vers les autorités compétentes en matière d'accompagnement, de soutien et de protection des victimes et de traitement des faits signalés.


- Renforcement du contrôle sur l’instruction familiale

La scolarisation de tous les enfants dans un établissement scolaire devient obligatoire à la rentrée 2022 ; l’instruction d’un enfant en famille devient dérogatoire. Celle-ci est soumise à autorisation (et non plus seulement à déclaration) et accordée uniquement pour quatre motifs : état de santé ou handicap de l'enfant ; pratique d'activités sportives ou artistiques intensives ; itinérance de la famille ; situation propre à l'enfant motivant le projet éducatif.

Art. L.131-5 C. éducation – Le président du conseil départemental et le maire de la commune de résidence de l’enfant sont informés de la délivrance de l’autorisation.


- « déféré laïcité »

La question de l’autorisation du « burkini » dans le règlement intérieur des piscines de la Ville de Grenoble ayant donné lieu à sa première application, nous en savons aujourd’hui un peu plus sur la procédure dite du « déféré laïcité » ouverte par l’article 5 de la loi du 24 août 2021, qui ajoute aux cas de contrôle des actes des collectivités par le préfet les actes de nature « à porter gravement atteinte aux principes de laïcité et de neutralité des services publics ».

Il s’agit d’un contrôle, à l’initiative du préfet, qui consiste à déférer au juge administratif tout acte (p. ex. une délibération de conseil municipal) lorsqu’il estime qu’il pourrait être illégal, avec éventuellement une demande de suspension. Rapide, la procédure peut permettre de voir un acte suspendu sous 48 h (sous réserve d’appel devant le Conseil d’Etat).

Dans une instruction datée du 31 décembre 2021 et non publiée au journal officiel, le Gouvernement précise aux préfets les axes de contrôle sur la thématique, de la liste des actes concernés à un tableau non exhaustif de mesures sur lesquelles la vigilance des préfets est appelée. 3 rubriques sont mentionnées : le soutien aux associations (délibération attribuant une subvention pour l’exercice d’une activité cultuelle), les services publics locaux / édifices publics (p. ex. décision de modifier les horaires d’un service public en vue de favoriser l’exercice du culte par un agent) et la fonction publique territoriale (p. ex. recrutement d’un agent avec des missions cultuelles). Le texte s’appuie sur les décisions les plus récentes de la justice administrative pour pointer les cas litigieux.


Principales sources :

- Loi du 24 août 2021 (https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000043964778)

- Décret n° 2021-1789 du 23 décembre 2021 pris pour l'application de la loi du 2 janvier 1907 concernant l'exercice public des cultes – NOR INTD2132441D

- Décret n° 2021-1802 du 23 décembre 2021 relatif au référent laïcité dans la fonction publique – NOR TFPF2132242D

- Décret n° 2021-1947 du 31 décembre 2021 pris pour l'application de l'article 10-1 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 et approuvant le contrat d'engagement républicain des associations et fondations bénéficiant de subventions publiques ou d'un agrément de l'Etat – NOR INTD2133844D

- Instruction du Gouvernement du 31 décembre 2021 relative au contrôle de légalité des actes portant gravement atteinte aux principes de laïcité et de neutralité des services publics NOR TERB2132392J (non parue au journal officiel)

- Loi du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République : quelles conséquences en matière de contrats de la commande publique ? Direction des Affaires Juridiques, Bercy 25 août 2021

- Enjeux pour les collectivités territoriales de la loi du 24 août 2021, Samuel DYENS, Webinaire du CNFPT 14 septembre 2021

dimanche 14 novembre 2021

Loi du 24 août 2021 confortant les principes républicains : un décryptage

Lancé le 9 décembre 2021 par le Gouvernement, le vaste projet d’actualisation et de renforcement de la laïcité et des valeurs de la République s’est conclu par le vote de la loi du 24 août 2021. Le texte amende ou complète de nombreuses dispositions, dont une part non négligeable concerne les collectivités territoriales, leurs activités et leurs partenaires.

Cette loi a notamment pour objectif de renforcer la neutralité et la laïcité des services publics. Elle vise également à s’assurer que les associations percevant des subventions respectent bien les principes républicains, mais aussi à contrôler davantage l’enseignement à domicile, ou bien encore à encadrer les constructions de lieux de culte, lutter contre les mariages forcés et les discours de haine et illicites en ligne. Voici une sélection de ces mesures… 

-        Obligation de formation des agents publics
-        Organisation de la « journée de la Laïcité »
-        Obligation d’instaurer la fonction de « référent laïcité »

La formation au principe de laïcité pour tous les fonctionnaires est désormais inscrite dans la loi de 1983. Pour les policiers municipaux, la loi prévoit également que, préalablement à la prise de fonction, tout agent doit déclarer «solennellement servir avec dignité et loyauté la république, ses principes de liberté, d’égalité et de fraternité, sa Constitution, par une prestation de serment».

Les collectivités (comme l’Etat et les établissements publics) organiseront chaque année le 9 décembre une « journée de la laïcité » dont les contours restent à préciser.

Par ailleurs, comme toutes les administrations, les collectivités devront désigner un « référent laïcité ». Il sera chargé d’apporter tout conseil utile au respect du principe de laïcité à tout fonctionnaire ou chef de service qui le consulte. Les fonctions de référent laïcité s’exerceront sous réserve de la responsabilité et des prérogatives du chef de service. 

-        Renforcement des obligations des élus

Art. L. 2122-34-2 CGCT – Pour les attributions qu’ils exercent au nom de l’Etat, le maire ainsi que les adjoints et les membres du conseil municipal agissant par délégation du maire dans les conditions fixées à l’article L. 2122-18 sont tenus à l’obligation de neutralité et au respect du principe de laïcité. 

-        Neutralité et commande publique

Les mesures concernant la commande publique sont placées symboliquement dans l’article 1er de la loi du 24 août 2021. Il s’agit clairement d’aligner le secteur privé, lorsqu’il est gestionnaire d’une activité de service public, sur le principe de neutralité tel qu’il est défini pour les agents publics dans l’article 25 de la loi de 1983 :

« Le fonctionnaire exerce ses fonctions avec dignité, impartialité, intégrité et probité. Dans l'exercice de ses fonctions, il est tenu à l'obligation de neutralité. Le fonctionnaire exerce ses fonctions dans le respect du principe de laïcité. A ce titre, il s'abstient notamment de manifester, dans l'exercice de ses fonctions, ses opinions religieuses. Le fonctionnaire est formé au principe de laïcité. Le fonctionnaire traite de façon égale toutes les personnes et respecte leur liberté de conscience et leur dignité.
Il appartient à tout chef de service de veiller au respect de ces principes dans les services placés sous son autorité. Tout chef de service peut préciser, après avis des représentants du personnel, les principes déontologiques applicables aux agents placés sous son autorité, en les adaptant aux missions du service.»

Le principe ainsi défini s’appliquera donc à tous les collaborateurs des partenaires de l’administration dans le cadre de la commande publique, fussent-ils de droit privé. Cette disposition entérine une jurisprudence constante de la Cour de Cassation, et ne bouleverse pas fondamentalement nos relations et le fonctionnement avec les partenaires des collectivités.

Deux principales nouveautés toutefois :

-       il appartiendra au titulaire du contrat de veiller à ce que toute autre personne à laquelle il confie pour partie l’exécution du service public s’assure du respect de ces obligations. Il est notamment tenu de communiquer à l’acheteur chacun des contrats de sous-traitance ou de sous-concession ayant pour effet de faire participer le sous-traitant ou le sous-concessionnaire à l’exécution de la mission de service public.

-       les clauses du contrat devront rappeler ces obligations, et préciser les modalités de contrôle et de sanction du cocontractant lorsque celui-ci n’a pas pris les mesures adaptées pour les mettre en œuvre et faire cesser les manquements constatés.

Il reste à fixer lesquels, parmi les contrats, seront concernés par ces mesures. D’autant plus que le législateur entend qu’elles s’appliquent sans délai aux contrats pour lesquels une consultation ou un avis de publicité est en cours, ou bien encore qu’elles fassent l’objet d’une modification d’ici 1 an pour les contrats en cours. Puisqu’il s’agit des contrats qui « ont vocation en tout ou partie » à assurer l’exécution d’un service public, cela concerne par évidence les concessions ou délégations de service public. Pour les marchés, la question devra se poser pour chaque contrat (pour bien identifier si l’objet du contrat relève de l’exécution d’un service public, par opposition aux « moyens de l’exécution du service public »), avant d’engager des négociations pour intégrer les clauses nouvelles (avec rappel des obligations, conditions du contrôle et échelle des sanctions). 

-        Relations avec les associations (subventions)

Les associations ou fondations, qui demandent une subvention publique, devront s'engager à respecter le caractère laïque et les principes de la République (égalité femme-homme, dignité humaine, fraternité...) dans un "contrat d'engagement républicain" contenant a priori 8 engagements circonstanciés. Si elles violent ces obligations, la subvention perçue devra être remboursée. Le respect du contrat devient une condition pour l'obtention d'un agrément ou la reconnaissance d'utilité publique. Des contraintes particulières pèseront par ailleurs sur les associations sportives.

Concernant les associations cultuelles, la loi modifie leur définition, renforçant le rôle du Préfet dans l’établissement de leur caractère « 1905 » lié à l’exercice exclusif du culte. De nombreuses conséquences sont à attendre de ce changement de régime, notamment sur les aides consenties par les collectivités aux associations « mixtes » (statut 1901 + activités cultuelles, elles seront alignées sur les cultuelles) ou portant précisément sur les lieux de culte : les communes et départements devront informer préalablement le préfet, avant toute garantie publique pour un emprunt destiné à la construction d'un édifice cultuel, ou la conclusion d'un bail de longue durée. 

-        Protection renforcée des agents publics : le délit de séparatisme

La loi porte création d’une nouvelle infraction pénale sanctionnant les menaces, les violences ou tout acte d’intimidation exercés à l’encontre des agents chargés d’une mission de service public dans le but de se soustraire aux règles régissant le fonctionnement d’un service public.

Art. 433-3-1. Code pénal– Est puni de cinq ans d’emprisonnement et de 75 000 euros d’amende le fait d’user de menaces ou de violences ou de commettre tout autre acte d’intimidation à l’égard de toute personne participant à l’exécution d’une mission de service public, afin d’obtenir pour soi-même ou pour autrui une exemption totale ou partielle ou une application différenciée des règles qui régissent le fonctionnement dudit service.

Lorsqu’il a connaissance de faits susceptibles de constituer l’infraction prévue au premier alinéa, le représentant de l’administration ou de la personne de droit public ou de droit privé à laquelle a été confiée la mission de service public dépose plainte.

 La loi complète encore la loi de 1983 par la mise en place par les collectivités, d’un dispositif permettant de recueillir les signalements des agents qui s'estiment victimes d'atteintes volontaires à leur intégrité physique, d'un acte de violence, de discrimination, de harcèlement moral ou sexuel, d'agissements sexistes, de menaces ou de tout autre acte d'intimidation et de les orienter vers les autorités compétentes en matière d'accompagnement, de soutien et de protection des victimes et de traitement des faits signalés.

-        Renforcement du contrôle sur l’instruction familiale

La scolarisation de tous les enfants dans un établissement scolaire devient obligatoire à la rentrée 2022 ; l’instruction d’un enfant en famille devient dérogatoire. Celle-ci est soumise à autorisation (et non plus seulement à déclaration) et accordée uniquement pour quatre motifs : état de santé ou handicap de l'enfant ; pratique d'activités sportives ou artistiques intensives ; itinérance de la famille ; situation propre à l'enfant motivant le projet éducatif.

"Art. L.131-5 C. éducation – Le président du conseil départemental et le maire de la commune de résidence de l’enfant sont informés de la délivrance de l’autorisation."


Illustration : Monsieur Kak L'Opinion 5/10/2020